我国山洪灾害成因分析与防控对策研究

 

山洪灾害是洪涝灾害的一种。它是山丘小流域因强降雨引发的历时较短、暴涨暴落的地表径流，通常伴随着泥石流、滑坡等地质灾害。其因成灾快、破坏力强、预测难度大等特点而具有强烈的致灾性，成为世界范围内最危险的自然灾种之一。

 

 

据不完全统计，自新中国成立以来，我国因洪涝灾害死亡的人数为28.4万人。其中因山洪灾害导致失踪和死亡的人数约19万人，占死亡总数的68.4%。近年来，全球气候变化和高强度人类活动等因素的组合叠加，加速改变了山区洪水风险的结构和特性，导致我国极端水文事件频发，严重威胁经济社会发展和人民生产安全。

面对山洪灾害的日益侵扰，以美、日等为代表的发达国家，在山洪防治层面积累了防御经验。我国也在2006年《全国山洪灾害防治规划》获得批复后，确立“以非工程措施为主，工程措施和非工程措施相结合的防御体系”。

目前，我国山洪灾害预警和防治能力取得了阶段性的成绩。然而，面对复杂多变的自然环境和高强度的社会经济活动，山洪灾害在预报预警、风险评估、防治理念等方面仍面临诸多挑战。

本文基于国内典型山洪灾害事件的研究总结，明晰新形势下中国山洪灾害的成灾规律和驱动因素，探讨目前防御工作中存在的短板，以期为我国山洪灾害的防治工作提供理论参考。

 

 

山洪灾害发生、发展和消亡的整个演绎过程是人与自然关系的一种表现。区域灾害系统论认为，灾害系统是由致灾因子、孕灾环境及承灾体共同组合、相互作用的复合结构体系，山洪灾害系统也同样适用。据此，本文从山洪灾害产生复合结构体系出发，将灾害产生原因明晰为先决因素、背景因素、关键因素三个层面。

 

 

持续或短时强降雨是山洪灾害的致灾因子也是先决因素。从气候来看，我国位于东亚季风气候区，季风气候显著，夏秋降雨丰沛，暴雨频发。据统计，2023年，全国共出现35次强降雨。

受台风“杜苏芮”影响，海河和松花江地区发生的洪水灾害也创历史新高。此外，局地性强降雨常引发毁灭性的山溪型洪灾，引发群发性泥石流，加剧山洪灾害的危害程度。在局部强降雨影响下，全国各地发生多起严重威胁广大人民生命财产安全的山洪事件。

例如，西安市长安区“8·11”山洪泥石流灾害。据当地气象台监测，当日最大降水量达到173毫米，引发山洪泥石流灾害，造成27人死亡。随后，四川金阳遭遇“8·21”山洪泥石流灾害。

此次山洪灾害是由于芦稿林河上游遭遇百年一遇的暴雨，引发泥石流，加重了灾害的危害性，共造成52人死亡、失联以及多人受伤。此外，不能忽视另一种常见的致灾因子“夜雨”的危害。

夜雨是发生在夜间的短历时强降雨，持续降雨导致山区水量累积、土壤含水量饱和、地表径流量增加，直接或间接地驱动山洪灾害发生。在夜间这一特定时段内，由于视线不佳、通信受限等因素叠加影响，给山洪灾害的预警信息传递和组织人员避险带来很大困扰。

2024年康定市“8·3”山洪泥石流灾害是典型的夜雨事故。由于夜间上游突发短历时强降雨，引发二道水村、日地村和大河沟村突发山洪泥石流，致使12人遇难、15人失联。

 

 

孕灾环境是由多种自然和社会因素相互作用而形成的综合地球表层环境，大致由地形、河网、水库、地下水等组成。孕灾环境对于致灾因子的敏感性是影响致灾因子和承灾体的背景条件。

首先，特殊的地形地貌是山洪灾害产生的内在原因。我国幅员辽阔，山地面积占国土总面积的60% 左右。自东向西呈现三级阶梯，各级阶梯边缘地带高山峡谷密布，岭谷高差尤为显著，可达1000~2000米。山高、坡陡、谷深助推强降雨后地表径流迅速汇集，引发山洪灾害。通常情况下，我国山洪高风险区分布于云贵高原、华南生态区以及长江中下游地区。

其次，山丘地区地层岩体复杂，碎屑岩、层状变质岩等易破碎岩体分布广泛。山丘区的土壤层薄，抗侵蚀性差，在前期夏秋雨季持续降雨的基础上，土壤含水量易达到饱和。一旦发生强降雨，雨水难以下渗，加上山丘地区坡度大，雨水难以被植被截留，从而导致山洪灾害。

 

 

2022年青海大通县“8·17”山洪事件是典型的因前期土壤含水量较大，而发生山洪灾害。据气象台报道，大通县前期降雨量超过50年来 8月份降雨均值。短时强降雨难以通过土壤下渗形成壤中流，更多形成坡面径流，引发的山洪和泥石流，造成26人死亡。

最后，河道较浅、阻水隐患是山洪破坏性大的另一重要原因。我国山区溪河河道狭窄，阻力较大，水流宣泄不畅。同时，还需要清楚认识到不合理的人类经济活动，也提高了山洪灾害发生频率，增加了灾害损失。

目前，部分山丘区河道周围被开发，出现建房、筑路、修田、种地等行为活动，挤占河道、与水争地。在山洪下泄和向两岸漫溢的过程中，因河道狭窄、人类不合理活动，洪水裹挟房屋、树木、碎石、桥梁等影响山洪下泄，发生涨水、壅水、洪水漫溢等问题，加剧山洪灾害的发育程度。

承灾体是指直接受到灾害影响和损害的人类社会主体，包括人类本身和社会发展的各个方面。承灾体规避风险和应对能力高，风险转化为灾害时受到的影响就小。

近年来，山洪灾害事件中常出现转移时间不足和防灾意识薄弱等问题。山丘区发生短历时强降雨时，山区沟短流急、洪水短时间猛涨。单纯依靠实时降雨发送预警信息，呈现预见期短，组织转移避险时间不足等问题。

其中，四川金阳县“8·21”山洪灾害最为典型。2023年8月21日凌晨金阳县芦稿林河流域受上游短时强降雨影响，暴发山洪泥石流。此次灾害中，项目部管理人员未及时执行转移避险指令，组织涉险人员转移滞后，导致人员伤亡和失联。

此外，部分群众防灾意识淡薄、自救互救能力有待提升。在山洪预警信息发布之后，“叫”而不动、“转”而又折等现象时有发生。在洪灾来临时，少数村民风险意识薄弱，存在侥幸心理。

究其原因，一方面，城市化背景下，农村防灾主力军外出务工，呈现防灾主力“空心化”的特征。另一方面，日常防灾演练培训欠缺，硬件设施配备不够，从而加剧灾情恶化，提升减灾的难度。在 2023年四川汶川县“6·27”山洪泥石流灾害中，群众在转移避险后因风险感知力不足，返回灾区取车时造成6人遇难的悲剧。

 

 

我国是世界上遭受山洪灾害影响最严重的国家之一，每年因山洪灾害死亡人数占据洪涝灾害总数的 60%～80% 。2006年随着国务院批复《全国山洪灾害防治规划》，我国拉开山洪防治体系的序幕。经过十多年的发展，全国各地山洪灾害防御工作发挥了显著的效益，但也存在短板弱项。

在风险感知层面，受限于我国山洪灾害调查评估不足、监测站点布设不完善、监测设备技术及维护不到位等，山洪险情感知精准度有待提升。由于西北和西南等地区地势复杂、居住村落分散以及责任人信息更新滞后等，致使部分受威胁地区调查评价不精准，山洪危险区清单调整不及时。

加之近年来全球气候变化，未划入山洪灾害防治区的区域也在不断扩大。此外，监测站点布局不尽合理。部分站点布设仅仅凭借经验，存在监测盲区。在局部强对流天气影响下迟报、误报现象时有发生。

目前，我国多数地区自动监测站点覆盖率仍然不足，仅能满足国家基本要求。地广人稀地区山洪灾害防治区未布设“站岗放哨”的监测站。在极端天气影响下，难以精准捕捉小范围流域的强降雨情况。

同时，监测要素单一、监测设备有限。目前降雨监测仍然依靠传统雨量计，雷达等现代监测设备覆盖范围小，前期建设的各类监测预警设备运行年限较长，缺乏维护，导致站点监测信息缺失。最后，预警能力仍需加强。监测是预警的前提，监测存在的问题限制了风险预警精准性。目前，在山洪灾害预警层面，预警指标、预警对象、预警技术仍需细化和提升，切实改变以往测不准、报不出、报不准等问题。

当前，基层山洪灾害防御体系仍呈现防治能力和保障山丘区安全巨大张力。首先，防御技术人员缺乏。山洪灾害防治项目涉及面广、技术性强，从事灾害防御工作的人员编制少。加之人员转隶，严重削弱基层山洪灾害防御力量。其次，预案及演练缺乏适宜性和针对性。

预案内容方面，存在防御预案可操作性不足、“一个模板管到底”照搬现象。风险区分布图、转移路线图、防灾避险措施等关键要素缺失。与此同时，对弱势群体和外来务工人员转移帮扶措施考虑不足。

此外，预案演练方面针对性有待提高。2023年我国发生七起在夜间的重大泥石流灾害。因此，预案演练既要考虑白天发生洪水暴雨展开的转移避险，也需要覆盖夜间山洪暴发等极端情况。

最后，基层群众参与度不够。我国实行以应急管理为中心的应急管理模式，基层政府承担山洪灾害风险应对中的主要权责，受灾群众反而没有和政府形成应对合力。部分村民对山洪灾害防御知识没有入脑入心，存在侥幸心理，不理会转移避险指令，被动防灾避险。

近年来，受全球气候变暖影响，极端降水事件的强度不断增加，由此引发的洪涝灾害的破坏程度亦相应增加。部门间协作松散、职责重叠，人为放大山洪灾害。

首先，部门关系松散，缺乏紧密协作。在山洪灾害应对过程中，不同部门之间缺乏预警信息传递通道，导致发生山洪灾害时信息共享不及时。各部门无法及时掌握山洪风险，出现信息孤岛现象。在凉山州金阳县“8·21”山洪灾害中，上游气象和水文部门在监测到引发山洪灾害的危险信息后，未能及时将预警信息传递给下游相关部门和单位，致使下游地区出现预警信息和响应措施脱节的情况。

其次，分工不明确，职责重叠或缺失。机构改革之后，部分地区水利部门和应急管理部门对于山洪灾害防御职责划分不清。改革之后，水利部门承担着监测预警、技术审核、应急响应等工作，应急管理部门则需要担负协调与联动、应急准备与响应等抢险救援工作。

如今，水利部门将防汛抗旱职责划归应急管理部门，但是水利部门依然需要履行压紧压实山洪灾害防御职责。因改革后的水利部门没有授权资格，山洪灾害防御工作普遍师出无名，影响灾害防御和应急响应的效果。

 

 

随着全球气候变暖，极端降雨频发，我国山洪灾害暴发风险呈现持续增长的趋势。山洪灾害也是我国未来一段时间应急管理的重点。因此，需要坚持问题导向、实践导向，补齐山洪灾害风险监测预警短板，推动完善山洪灾害综合防御体系。增强部门有效协同，切实守住山洪灾害防御安全底线。

监测预警是山洪灾害的第一道防线，直接决定应急响应的效能。当前，我国山洪监测技术预警的精准性与发达国家存在差距，这与站点布局、监测技术、预警阈值等紧密相关。

因此针对当前问题，提出以下建议和对策。一是动态化规范防治范围。受制于部分地区地势复杂、居住村落分散等因素，出现受威胁地区调查评价不精准等问题。而持续深入开展山洪灾害补充调查等基础性工作，是提高监测预警效能，减少灾害损失的必由之路。

因此，需要深入细致地对重点集镇、沿河村落进行灾害详查和分析评估，细化山洪灾害风险单元 ；同时，加强强降雨之后的隐患排查。对山洪灾害危险区实行分级管理，及时对山洪灾害危险区清单进行更新，确保危险区域全覆盖。

二是提高山洪监测预警系统的运维能力。山洪灾害多发区位于地形复杂、交通不便的偏远山区，抗灾能力较弱。对前期已经建成的监测站点，需要做好更新改造工作，重建部分损毁严重的监测站点。

同时，通过资金投入，加大对新技术的研究力度，在全国普及高精度雷达探测和自动监测设备。将新技术和传统监测手段相融合，摆脱对单一降水数据的依赖，实施全天候立体化监测。鉴于通信保障率较低区域，在山洪发生时会出现公网通信中断等情况，可以根据实际需求，增设北斗卫星通信通道，保障山洪灾害数据稳定传输。

局部恶劣的孕灾环境，对成灾形成放大作用，因此应该重视山洪孕灾环境的变化。近年来，山地城镇化的盲目扩张，蚕食城市生态屏障山区，助推山洪灾害快速发育。为此，山区城镇发展需要在基于生态安全考量的基础上，构建安全底线，提升山地城镇防灾韧性。为了解决上述问题，须从以下方面入手。

一是城镇功能布局进行生态防灾设计。首先，关于山区城镇用地选址，在生态安全格局基础上，发挥“3S”技术的指导作用，对山区用地进行适宜性的量化评估。坚决避开已有或呈现灾害隐患的区域，提升城镇层面的生态安全水平。

其次，对于山地城镇用地布局，依据“高地高用，低地低用”原则。对易涝低洼地，建设自然湿地、生态公园。同时城镇用地建设需要满足行洪需要。加大对山洪沟治理、预留行洪通道，强化山丘区防洪排涝。

二是确定山洪灾害防治秩序。与山洪相关的法律法规是保证获得防治的最佳秩序和社会效益。首先明确山洪危险区责任管理范围。实施“定人、定责”，通过不定期考察、调查对城镇建设中违法违规、破坏城镇空间韧性的责任人予以追责、督促整改。其次，通过法律落实山洪灾害防御科研投入。有效推动数字化、智能化、精准化防洪的迭代升级，助力山洪灾害防御体系从“有”到“好”高质量转变。

群防群策体系是提升基层山洪灾害治理效能、促进山丘区基层治理现代化的有机组成部分，已经成为山洪灾害防御非工程措施的主要手段和工具之一。当前，群防群策尚存优化空间，如防御技术人员缺乏、预案可操作性不强、社区群众参与主动性有待提高等。

（1） 多渠道缓解专业人才短缺问题。解决基层山洪灾害专业技术人员缺乏问题，需要政府、社会、高校及科研机构等多方面的共同努力。通过加强人才培养与引进、提升现有人员素质，完善激励机制、加强宣传与教育等措施，逐步缓解基层山洪灾害专业技术人员缺乏现状，提高基层防灾减灾能力。

（2）科学编制预案。一是统筹发展和安全，以实地山区小流域单元为基础，全面务实调查历年洪灾原因、排查现有防御体系等。二是立足山洪防御实战，以第一手资料为基础编写防御预案，动态更新危险区清单，明确责任机构职能，明晰不同类型人员转移方案。三是日常组织预案演练，强化夜间等极端场景下转移避险训练，提高预案实用性，增强群众防灾避险意识和自救互救能力。

（3） 明确主体责任、推动风险教育入脑入心。一要继续落实基层防御主体责任，增强公众防灾减灾意识。当前，受全球气候变化影响，未来孕灾环境的不稳定性将进一步提升。基层政府日常防灾减灾工作的开展，具有迫切性和必要性。

首先，通过组织制作通俗易懂的标语和宣传挂牌等在示范点进行公开，增强群众的防灾避险意识。其次，突出基层群众防灾减灾救灾的协同主体地位。基层政府既要高度关注弱势群体诉求，也要在日常预案编制、防灾减灾知识宣传、培训等过程中倾听百姓呼声，回应群众诉求。

此外，社会资本存量会影响山区居民灾害预警信息的可获得性。因此，要积极发挥群众社会资本作用。通过推进新农村建设、完善公共服务设施，增强居民社会资本的互助、互信。

发挥社会资本鼓励居民相互学习山洪灾害知识，提高预警信息传播效率。加强应急避险的协同合作，综合提升山洪灾害应急避险能力。最后，加强与三大运营商及抖音等移动 App 的沟通协作，解决山洪灾害预警“最后一公里”的问题，扩大公众预警覆盖范围，提升公众山洪灾害预警效率。

山洪灾害防治是一个系统工程，涉及范围广，需要多部门协调。鉴于目前存在部门关系松散、分工不明等问题，各级党委、政府需要站在稳定与发展的高度，重新了解山洪灾害，明确基层各部门的灾前、灾中、灾后具体职责，此举对山洪灾害防治尤为关键。

 

 

一是必须坚持党委统筹协调、决策部署。完善基层山洪防治工作中指挥机制职能，特别是各部门必须坚决服从党委统一领导。

二是横向统筹水利、气象、应急、农村等多部门信息数据。山洪灾害突发性强、预警时间短，加之信息共享不畅，导致防御应对时间不足。因此应打通多部门信息壁垒、推进部门数据资源整合，增强防灾预警信息发布的时效性。

三是加强省、市、县、乡、村多级纵向联动。理顺关系，细化明晰各级各部门任务，压紧压实各环节责任，确保措施落实到位。此外，统筹数字化技术，掌握各级政府山洪防御的实时动态，对不履职、不尽责的人员予以追责。通过以上探索山洪灾害防御的横向、纵向协调机制，可以形成有效应对突发性山洪灾害的防灾抗灾合力。